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中央一号文件系列解读:顺应新常态 实现新发展

作者:陈良彪      文章来源:中国农业新闻网-农民日报     点击数:     发布时间:2015-02-09 14:04:30

                                专家解读一号文件:顺应新常态 实现新发展
                                    中央政策研究室农村局 朱泽
   今年中央一号文件指出,当前我国经济发展进入新常态,如何在经济放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收,是必须破解的一个重大课题。
  2014年是农业农村工作取得辉煌成就的一年。粮食产量实现历史性的“十一连增”,农民增收实现“十一连快”。农业连年丰产增收,对于保障供给、稳定物价,对于实现经济平稳健康发展和做好全局工作,提供了坚实的支撑。
  2014年又是我国经济社会发展具有转折意义的一年。作为全球经济引擎之一的中国经济,在高速运行多年之后,开始由高速增长转为中高速增长。与此同时,经济下行压力加大,结构性矛盾凸显,企业生产经营困难增多,部分经济风险显现。党中央、国务院审时度势,清醒认识当前形势,准确研判未来走势,提出我国经济发展进入新常态的科学判断。认识新常态,适应新常态,引领新常态,成为当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。
  农业作为国民经济的一个重要组成部门,实际上先于其他行业进入新常态。早在2000年,《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》就明确指出,我国农业和农村经济发展进入新阶段,要对农业和农村经济结构进行战略性调整。之所以提出进行战略性调整,就是因为农业农村经济发展存在结构性矛盾,突出地表现在农业产品结构、品种结构以及质量要求与城乡居民日益提高的需求不相适应,农产品卖难和短缺交替出现。在此后十几年间,农业结构性矛盾一直存在。为了解决这个矛盾,中央出台了一系列政策举措,如对小麦、稻谷按最低收购价托底收购,对玉米实行临时收储,对种粮农民进行直接补贴,等等。这些政策的实施在一定程度上缓解了农业结构性矛盾,尤其是有效缓解了农产品卖难。但总的看,矛盾并没有消除,并且在广度和深度上呈现出不断加深的趋势。到了今天,农业的结构性矛盾已经到了非解决不可的时候了。不解决结构性矛盾,农业的进一步发展将会受到严重制约,确保农产品稳定供给和农村增收的目标就难以实现。
  当前农业结构性矛盾突出表现为农业发展面临来自“上、下、左、右”四个方面的约束。“上”面的约束,是指我国大宗农产品价格全面高于国际市场,顶到“天花板”,国内外价格倒挂,显现出“封顶效应”。2014年12月,国内小麦、玉米、大米、大豆批发价比配额内进口完税价每吨分别高出约500元、750元、800元、1100元,价差幅度分别达到27%、45%、23%、36%。“下”面的约束,是指农业生产成本“地板”刚性抬升。近年来,人工、农机作业、土地流转等费用上涨过快,带动农业生产成本逐年上涨。2012年我国三大粮食品种亩均生产总成本较2002年翻了1.5倍,其中前6年增长了52%,后4年增长了67%,增速有逐年提高的趋势。“左”面的约束,是指农业生产补贴和价格补贴逼近“黄箱”上限,依靠“黄箱”政策支持保护农业的空间已经不大。目前国内粮食补贴已逼近我国加入WTO时承诺的8.5%的“黄箱”约束上限,对棉花的补贴已经超出约束上限。“右”面的约束,是指资源环境亮起了“红灯”。长期以来,农业产业过于追求产出高增长,把耕地、水资源等基本利用到了极致。
  粮食生产虽然实现了“十一连增”,但也付出了沉重的生态和环境代价。化肥、农药过量使用,一些地方地没法种了,水没法浇了,农业可持续发展面临严峻形势。
  当前农业面临的矛盾和问题说明,依靠拼资源、拼消耗的传统农业发展方式已难以为继。适应新常态下农业发展的阶段性特征,必须更新观念、提升认识,改革体制,创新机制,加快推进农业发展方式的转变。具体地讲,农业发展必须实现五个方面的转变:
  一是由数量增长为主向数量质量效益并重转变。对于中国这样一个有13亿多人口的大国来讲,保持主要农产品产量的稳定增长不仅必要,而且必须。但产量的增长应该与消费增长相适应,在品种、质量上与需求结构相适应,在效益上能够确保农业经营获得与其他产业大致相同的平均利润率。实施新的粮食安全观,改变过去保全部、保所有向保重点、保口粮转变,坚持“谷物基本自给、口粮绝对安全”,不断提高农业综合效益。
  二是由要素驱动向创新驱动转变。必须摒弃传统的拼资源、拼消耗的农业生产方式,依靠科技创新和体制创新,大力发展资源节约、环境友好型农业,努力降低农业生产成本,提高资源投入的边际效益,改善农业生态环境。
  三是由政府直接调控向通过市场间接调控转变。市场需求是导航灯,生产什么、生产多少应更多地由市场供求决定。进一步改革完善农业保护和补贴机制,逐步实现价补分离,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
  四是由分散经营向适度规模经营转变。通过创新农业经营体制,推进农业适度规模经营,发展社会化服务体系,实现农户家庭与现代农业的对接,大幅度提高农业劳动生产率和国际竞争力。
  五是由产品生产向产业链、价值链生产转变。大力发展农产品储藏、保鲜、加工、营销,推进一二三产业的融合和产业升级,拓展农业增值空间,使广大农民更多分享产业链、价值链带来的增值收益。
  
                                国新办举行新闻发布会解读中央一号文件——
                                   深化改革是动力法治建设是保障
  
                                       本报记者张凤云
   2月3日,国务院新闻办公室举行新闻发布会。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊解读《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》有关情况。
   陈锡文表示,2015年中央一号文件明确提出了农业农村发展的主要目标,即中国要强,农业必须强;中国要富,农民必须富;中国要美,农村必须美。其中,深化农村改革是动力,农村法治建设是保障。
   为什么发展态势良好,还要转变方式?
   2014年,我国农业农村发展总体形势平稳向好,继续保持农业丰产、农民增收、农村稳定的良好局面。全年粮食产量12142亿斤,比上年增产103亿斤,增长0.9%。畜产品、水产品、蔬菜生产保持稳定,“菜篮子”产品供应充足。那么为什么一号文件还要强调加快转变农业发展方式?
   陈锡文认为,原因在于当前农业发展既有很大成绩,也有不少忧患。最大的压力来自三个方面:一是农业生产成本不断攀升。中国作为农业人口众多的国家,每个家庭经营的农业规模都不大,降低成本难度比较大。还有一些新的因素,比如投入品的价格上涨,劳动者的工资上涨,以及农村土地流转需要支付相当多的土地租金等。二是国内主要农产品价格普遍高于国际市场,一方面国内的供给在增加,需求在增长,另一方面进口的数量也在不断增加。三是过去以单纯追求产量为主,拼资源、拼消耗的农业发展方式给生态环境带来了比较大的危害,同时也对农业自身的发展造成了越来越大的制约。在此背景下,要想保持农业发展好的态势,一定要转到数量、质量、效益并重的发展方式上来,转到依靠科技进步、依靠提高劳动者素质的轨道上来。
   如何转变?陈锡文认为,一方面是增加对农业的投入来提高农业的科技进步,强化农业的基础设施建设,提高土地质量,提高农民素质。另一方面,也要调整农业自身的结构。
   “这次一号文件中大家特别关注的是一二三产业融合发展。农村既提供初级农产品,自己又能对其农产品进行精深加工,延长它的产业链,提高它的价值。”陈锡文说,“同时还可以在农村开展各种各样的服务业,包括旅游业、农家乐等等,通过各种途径来增加农民收入。
   目标价格:给农民传递正确的市场信息
   陈锡文表示,一些主要农产品库存数量比较大,是目前一个突出问题。
   “国内收购进来的要销售出去,如果价格比国际市场的产品要高,营销企业、加工企业就可能更愿意用国外进口的,导致国内这部分库存不断攀升。”陈锡文说,“我们提出来要实行价格形成机制的改革,主要就是为了想解决这个问题。”
   陈锡文表示,实行目标价格改革是国际上通行的办法。“政府颁布一个目标价格,但实际的市场价格是根据全球、全国的供求关系形成的均衡价格。比如说棉花的均衡价格,就目前的情况看,在国内大概是13600元1吨,这跟国际市场价差不多。但是政府对新疆地区给出的目标价格是19800元/吨。这中间有6000多元的差额,农民销售棉花只能按照市场价格去销售,中间差价由政府进行补贴。新疆以外的地区补贴的水平就没有这么高。”
   “从目前的情况看,我们也了解到一些棉农愿意少种一些棉花,去生产别的市场需要的产品,这样会适当减少无效的供给,保证市场供求的平衡。”
   陈锡文说,另一方面,针对走私的情况,要把实行关税配额的产品严格纳入到正规渠道来进口,从而避免对国内的供给造成大的冲击。
   陈锡文表示,将在去年对棉花和东北以及内蒙古大豆实行目标价格的基础上,进一步总结经验,让市场在价格形成中起主要作用,给农民传达正确的市场需求信息,让农民根据市场需求进行生产,逐步化解这几年形成的矛盾。
   确立“三块地”改革底线,是为了更好地改革
   针对本报记者提出的关于农村土地制度改革的问题,韩俊表示,“三块地”的改革试点方案有关部门已经在牵头落实。但是他强调,首先必须明确的是,关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革,目前还是试点,在2017年年底之前主要是推进搞好试点工作。
   韩俊表示,农村土地制度改革涉及的利益主体非常复杂,有一些问题可能现在看得还不是很清楚。所以要先试点,边试点、边总结、边完善、边推广。
   “整个农村土地制度的改革,中央确立了‘三条底线’,就是公有制性质不能改变、耕地红线不能破、农民权益不能受损。”韩俊说,“确立这‘三条底线’不是说不改革,而是为了更好地改革。”
   韩俊说,现在的改革首先是要落实土地的集体所有权,产权主体要界定清楚,下一步这方面的改革还会进一步深化。在落实土地集体所有权的基础上,稳定农民对土地的承包权。在这个基础上,放活农村土地的经营权。
   韩俊表示,整个改革要于法有据,改革的决策和立法的决策要有效衔接。“现在有一些改革的试点,比如土地,会跟现有的很多法律有冲突。在改革的试点县市,在承担改革试点的区域,国务院要提请全国人大授权在试点期间暂停执行有关法律。根据改革的要求,有一些法律必须要进行修改,有一些需要废止的就要废止。法律的‘立改废’对我们改革的顺利推进也是一个非常必要的条件。”
   转基因生物技术研究不能落伍
   今年的一号文件对转基因问题有一句表述,即“加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”。
   韩俊认为,转基因是大有发展前途的新技术、新产业。中国作为13亿人口大国,人多地少,农业发展面临的环境资源约束越来越强,在转基因生物技术的研究方面不能落伍,这一点是需要明确的。
   韩俊表示,中国从国情出发,借鉴国际经验,已经建立了跟国际接轨的农业转基因生物技术安全管理法律法规体系、技术规程体系和政府行政管理体系,覆盖了转基因从研究、试验、生产、加工、进口许可到产品标识的各个环节。可以说在中国这方面所有的活动、所有的行为都是有法可依、有章可循的。
   关于加强农业转基因生物技术的科学普及,韩俊认为也是非常有必要的。目的就是为了使社会公众包括媒体对转基因技术的来龙去脉、发展历史、现状以及特性和安全性、存在的风险,包括对我们现在的一套安全管理体系以及其他国家的转基因生物技术安全管理体系能有一个比较清晰、客观、全面的了解。从而在尊重科学的基础上,更加理性地看待转基因技术和转基因产品。
   经济新常态:既是挑战,也是机遇
   陈锡文认为,增长适当降低,对需求和财政收入都会有影响。从这两个角度来讲,整个经济进入新常态对农业就是一种挑战。
   陈锡文认为,一方面怎样才能让市场对生产出的农产品有更多的需求,让农民有更多的收入;另一方面,在财政收入增长减缓的情况下,怎么保持国家对农业支持保护的力度,使农业能够健康发展,是新常态下制定农业政策需要研究的问题。
   但是他也表示,反过来,新常态也有利于形成良好的社会氛围。即新常态下大家更多地追求整个经济或者生产过程中的质量和效益,而不太会关注GDP增幅的高低、产量的多少。这对农业加快转型、完成发展方式转变、优化农业生产结构、促进农业中一二三产业的融合,都会营造一种非常好的氛围。
   “在新常态下,很多农民尤其是中青年农民进城打工,积累了一定的知识、经营管理能力和资金,但是他会发现可能城里的机会还不如农村多,就会带着资金、技术、管理的能力,回乡去创业。”陈锡文说,“总体上来讲,进入新常态对每一个行业都一样,挑战和机遇并存。我们只要能够抓住机遇,在新常态的情况下,仍然能够使农业有比较稳步的发展,使农业能够有更高的效益,使农民能够从中获得更多的收益。”
   资金互助组织:谁批准谁监管,出了问题谁负责
   对于合作组织内部的资金互助组织,陈锡文认为严格来讲不是金融,是类金融或准金融。因为它的成员是封闭的,只能在这个成员圈里吸收储蓄、发放贷款。但是必须严格遵守几条规矩:第一,成员是封闭的,是你的成员才可以在成员范围内发展这些业务。第二,不能对外吸收储蓄,也不能对外发放贷款,吸收储蓄和贷款必须在成员内部。第三,成员对资金互助组织的存款要根据实际运行情况来决定资金的收益,不能事先规定一个固定的比较高的收益。
   陈锡文说,在中国农村发展金融不仅需要金融部门自身改革,去更好地为农民服务,还需要在中国农村社会当中培育一种金融意识和金融管理能力。先让农民搞这种封闭的资金互助组织,实际上是培育和锻炼农民在金融问题上的信用和能力,逐步在这个基础上再发展比较正规的金融组织。
   “这里面我们强调要加强地方政府对他们的监管,其实就是把它区别于金融机构来对待。也就是说,农村的农民合作组织包括村级集体经济组织、农民专业合作组织、供销合作社等,只要是按照刚才讲的这些规定在内部搞都是可以的,但不是严格意义上的金融。因此,批准的部门也不是金融部门。”陈锡文说,“大部分都是地方的农村工作政策部门、农业部门在批。既然批了,就得对此负责任。”
   “我们现在有58万多个村民委员会,有120多万个专业合作社,如果他们都愿意搞的话,这么大的数量,靠国家的金融监管机构去管当然是管不了,于是在这个问题上就要坚持一条,谁批准,谁监管,出了问题谁负责。”陈锡文说。
  
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                                 农业转方式要念好“六字诀”
                                农业部农村经济研究中心 陈良彪
  今年的中央一号文件指出,我国农业资源短缺,开发过度、污染加重,如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力,是必须应对的一个重大挑战。
  加快推进中国特色农业现代化,必须充分考虑我国耕地、淡水、气候等资源条件,充分考虑国内农产品需求和消费结构发展趋势,充分考虑国际农产品贸易环境和供求格局变化,念好减、退、转、改、治、保“六字诀”,在转变农业发展方式上寻求新突破。
  减,就是要把化肥和农药的施用量减下来。一方面,要扩大测土配方施肥项目实施的范围,到2020年,测土配方施肥技术推广覆盖率从2014年的76.7%提升到90%以上(提高约13个百分点),肥料利用率从33.8%提到40%以上(提高约6个百分点),化肥使用总量实现零增长。另一方面,要推动农作物病虫害统防统治和绿色防控,优先采用生态控制、物理防治和生物防治措施,开展低毒低残留农药的示范推广,到2020年,主要农作物病虫害绿色防控覆盖率从2014年的20.7%提高到30%,化学农药使用量实现零增长。
  退,就是要把超资源承载力的生产退出来。一段时间以来,我们为了吃饱饭,开荒种地、围湖造田,过度施用化肥农药农膜,资源生态已不堪重负。现在应该是还账的时候了,再不还账,我们这代人过不好,对子孙后代更无法交代。对那些污染严重、生态脆弱、资源环境压力大的耕地、草原、水面等等,该改种的就要改种,该治理的就要治理,该退耕的就要退耕。2015年重点要做好3项工作:一是实施新一轮退耕还林还草工程;二是扩大重金属污染耕地修复、地下水超采区综合治理、退耕还湿试点范围;三是加快实施退牧还草。
  转,就是要把农业废弃物变为资源用起来。目前,我国近8亿吨的农作物秸秆、约20亿吨的畜禽排泄物,60%以上未被有效利用,随处堆放或就地焚烧,对自然环境及农村人居环境都产生了不利影响甚至是严重的破坏。农业废弃物资源化利用,既是生态文明建设的迫切要求,也有广阔的空间和前景。2015年,这个方面的主要任务,就是开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范。
  改,就是要把传统种养模式和农产品商流模式改过来。2015年,重点做好3个方面的工作。一是开展粮改饲试点,大力发展草牧业,支持青储玉米和苜蓿等饲草料种植,促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。二是开展种养结合模式试点,探索一定规模的农田加上一定规模的养殖场配套经营,利用秸秆作饲料,利用畜粪当肥料,促进种养业协调循环发展,实现经济效益、生态效益双赢。三是支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设,开展电子商务进农村综合示范,创新农产品商流模式,提高农村商品流通的效率和效益。
  治,就是要加大农业面源污染和农业生态治理力度。大力推广生物有机肥、低毒低残留农药。开展西北旱区农牧业可持续发展、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护试点。全面实施区域规模化高效节水灌溉行动,推进重要水源地生态清洁小流域等水土保持重点工程建设,实施湿地生态效益补偿、湿地保护奖励试点和沙化土地封禁保护区补贴政策。落实畜禽规模养殖环境影响评价制度。推进山水林田路综合治理,加大污水和垃圾处理力度。建立健全农业生态环境保护责任制,加强监管,依法依规严肃查处各种破坏生态环境的行为。
  保,就是无论如何都要把粮食这个根基和命脉保住。不管怎么调,吃饱饭是第一条。饭都吃不饱,什么都干不成。农业调结构转方式,从主要追求产量转到数量质量效益并重上来,并不是说产量不再重要,更不是说粮食生产可以放松。我国有13亿多人口,而且还在继续增加,人们的消费水平也在不断提高,粮食安全绝对不能出任何问题。只有粮食安全有了保障,我们应对各种风险挑战才有底气。为此,中央提出三点要求:一要严防死守,把耕地保住。全面开展永久基本农田划定工作,把口粮生产能力落实到田块地头。二要继续加大政策支持力度,把农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性保住。三要大兴农田水利,推动农业科技创新,把粮食丰产丰收的基础打牢夯实。
 
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                                 结构调整要为农业发展拓展更大空间
                                    农业部发展计划司叶贞琴
     今年中央一号文件把深入推进农业结构调整作为现代农业建设的一项重要工作进行全面部署。在粮食生产“十一连增”、农民收入“十一连快”的基础之上,开展新一轮农业结构调整,既是高起点上的主动作为,更是问题导向的顺势而为。
     为什么说是高起点上的主动作为?从国内看,农业连年丰收后,主要农产品供给充足;国内经济发展进入新常态,农产品消费、加工需求增长可能减弱,为推动农作物结构调整创造了有利时机;国家粮食安全新战略全面实施,使农业生产的保障重点更加突出,为推进农作物结构调整提供了更为宽松的政策环境和资源空间;农产品消费结构加快升级,未来优质农产品需求潜力显露,人们不仅要吃饱吃好,而且要吃得安全营养,为推进农作物结构调整带来了市场动力。同时,国际农产品市场供给充足,大宗农产品库存消费比均处于历史高点,这些为我国进一步调整优化农业结构提供了更多的回旋余地。可以说,进一步调整优化农业结构正面临着难得的机遇,推动农业发展由注重数量增长向数量质量效益并重转变恰逢其时。
     为什么说是问题导向的顺势而为?这是因为在粮食连续多年增产的同时,我国农业发展数量与质量、总量与结构、成本与效益、生产与环境等方面的矛盾依然突出。东北黑土地质量下降,部分地区耕地重金属超标、地下水超采,“北粮南运”与“南水北调”并存,资源环境的硬约束与生产发展矛盾日益凸显;优质化、多样化和专用化的农产品发展相对滞后,一面是接二连三的农产品“卖难”,一面是消费者对高品质牛羊肉、蔬菜、水果的需求得不到很好满足,农产品品质结构与居民消费快速升级的矛盾日益凸显;粮经饲结构不合理,一面是农作物秸秆焚烧屡禁不止,一面是玉米、大豆等饲料原料供不应求,一面是耕地地力持续降,一面是养殖业粪肥污染治理难,种养结合不紧、循环不畅的矛盾日益凸显;一二三产业融合不足,一面是农业的生态、社会、文化等功能挖掘不足,一面是农业附加值不高,农业比较效益低、市场竞争力不强的问题日益凸显。这些问题表明,我国农业已经到了调整结构的重要节点,进一步调整优化农业结构势在必行。
     在优化农业结构上开辟新途径,表明新一轮调整优化农业结构并不是在原有结构上的修修补补,不是少种几亩粮、多种几亩菜的问题,而是要树立大生态、大食物、大市场、多功能四大理念,科学确定主要农产品自给水平,合理安排农业产业发展优先序,为农业发展拓展更大的空间。针对粮经饲结构、种养结构结合不紧的问题,一号文件提出要加快发展草牧业,促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展,大力培育特色农业等,更加强调了“跨界”发展,强调了要引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“果蔬牌”。只有如此,“保供给”才不仅仅是家家米缸有米、菜篮有菜的温饱水平。一号文件中还提出发展农产品精深加工,加快推进规模化、集约化、标准化畜禽养殖,推进水产健康养殖等论述,正是对提高农业效益、满足多元化消费需求的回应。
     值得注意的是,进一步调整优化农业结构绝不意味着放松粮食生产。上世纪80年代中期的农业结构调整,曾导致粮食生产连续5年徘徊不前。上世纪90年代末农业农村经济结构调整,由于对粮食生产有所放松,耕地面积和粮食播种面积持续减少,粮食产量连续下滑。新形势下调整优化农业结构,必须充分总结汲取前面的经验教训,跳出粮食生产与经济作物非此即彼的思维定势,把稳定粮食产量作为前提,把提升粮食产能作为根本,坚持粮食产能不能调低、基本农田不能调少、农民收入增速不能调慢、生态环境不能调坏四条底线。只有中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上,中国人的餐桌越来越丰富、越来越安全才不只是一个梦。